Iako je usklađen s evropskim standardima, novi zakon može postati alat za političke pritiske ako novinarski izuzetak ostane nedefinisan.
foto: Pixabay / Ilustracija
Kada je u Bosni i Hercegovini donesen novi Zakon o zaštiti ličnih podataka, usklađen sa Općom uredbom o zaštiti ličnih podataka Evropske unije (GDPR), reakcije su bile gotovo jednoglasno pozitivne.
Nakon godina normativnog zaostajanja usljed političkih blokada, država je konačno napravila iskorak ka modernom okviru zaštite ličnih podataka. Istini za volju, ovaj zakon je bio nesporan po svom sadržaju, s obzirom da je to postao evropski standard, ali i globalni i regionalni. U tom smislu, zakon je dočekan kao nužna i dugo očekivana reforma.
Ipak, kao i kod mnogih zakona koji nastoje regulisati kompleksne društvene odnose, đavo se krije u detaljima. Jedan od tih detalja – naizgled tehnički, ali u stvarnosti duboko politički – jeste pitanje novinarskog izuzetka. To pitanje nije marginalno i nalazi se na samoj liniji razgraničenja između prava na privatnost i slobode izražavanja, budući da može oslikati granice slobode medija.
Šta novi zakon donosi i zašto je važan
Novi Zakon o zaštiti ličnih podataka Bosni i Hercegovini donosi niz suštinskih novina. Značajno širi prava nosilaca podataka, preciznije definiše obaveze onih koji podatke obrađuju i, što je posebno važno, uvodi znatno stroži režim sankcija.
Iako su brojne novine značajne, za potrebe ovog teksta naročito ističemo povećanje novčanih kazni. One sada mogu dosezati i do 40.000 konvertibilnih maraka ili do četiri posto ukupnog godišnjeg prometa pravnog lica – zavisno od toga koji je iznos veći.
Međutim, GDPR – kao i savremeni evropski standardi – ne posmatra zaštitu podataka u vakuumu. On je ugrađen u širi ustavni i demokratski kontekst, u kojem sloboda izražavanja i sloboda medija imaju posebno mjesto. Upravo zato GDPR u članu 85. predviđa tzv. novinarski izuzetak.
Šta je novinarski izuzetak u GDPR-u
Novinarski izuzetak je zamišljen kao mehanizam ravnoteže. Ideja je jednostavna: pravila o zaštiti ličnih podataka ne smiju biti primijenjena na način koji bi ugušio novinarstvo, istraživačko izvještavanje ili javnu debatu o pitanjima od općeg interesa. Zbog toga, države članice EU imaju pravo uskladiti pravo na zaštitu ličnih podataka s pravom na slobodu izražavanja i informisanja.
Konkretno, države članice mogu izabrati izuzeća od primjene GDPR-a koja će se odnositi na medije, što znači da mediji neće imati pojedine obaveze koje imaju drugi nosioci obaveza prema GDPR-u.
Uporedna praksa pokazuje da države EU nisu usklađene u načinu na koji su uredile novinarski izuzetak. U svojoj analizi, Natalija Biutkova ukazuje da se novinarski izuzetak javlja kao dvosjekli mač: tamo gdje su zakonodavci bili precizni i svjesni ustavne uloge medija, novinarski izuzetak je postao funkcionalan zaštitni mehanizam; tamo gdje su bili neodlučni ili politički oportuni, nastala je pravna siva zona u kojoj su mediji ostali izloženi pritiscima.
Njemačka je, na primjer, kroz kombinaciju saveznog zakonodavstva i posebnih medijskih zakona precizno odredila da se značajan dio obaveza iz GDPR-a – uključujući pravila o saglasnosti, ograničenju svrhe i pojedinim pravima nosilaca podataka – ne primjenjuje na obradu podataka u novinarske svrhe, pod uslovom da se poštuju profesionalni standardi novinarstva. Nasuprot tome, postoje primjeri država koje su novinarski izuzetak implementirale parcijalno, kao što su Austrija i Italija, koje izuzetak ograničavaju na tradicionalne ili profesionalne medije.
Opasnost vreba u detaljima
Mađarska, Hrvatska i Španija spadaju u treću grupu država čiji zakonodavci nisu definisali novinarski izuzetak, ostavljajući sudovima široku diskreciju da odlučuju o tome kada zaštita ličnih podataka ima prednost nad slobodom medija. Rezultat toga je da se GDPR u cjelosti primjenjuje na medije, kao i na druge aktere kao što su banke i država, što predstavlja značajan teret i troškove.
Postoje i situacije kada je novinarski izuzetak primijenjen, ali takav propis države članice nije bio usklađen sa zahtjevima slobode izražavanja, kao što je slučaj sa Bugarskom, čiji je Ustavni sud intervenirao i poništio nacionalnu implementaciju zbog njenog nesrazmjernog utjecaja na pravo na slobodu izražavanja. Naposlijetku, postoji čitav niz primjera u kojima su države članice EU različito uredile ovo pitanje.
Ovdje možemo izvući dva zaključka. Prvi, da je novinarski izuzetak potreban kako bi se mediji zaštitili od prevelikog regulatornog tereta. Drugi, da izuzetak treba biti jasan i stvoriti predvidivost.
Za Bosnu i Hercegovinu je možda najznačajnije da novinarski izuzetak ne može biti prepušten dobrim namjerama sudova ili regulatora. On mora biti normativno jasan, precizan i predvidiv. U suprotnom, GDPR – zamišljen kao instrument zaštite temeljnih prava – može postati sredstvo njihove selektivne suspenzije. Upravo ta opasnost vreba u detaljima – u sistemima u kojima zakonodavac, svjesno ili ne, ostavlja otvorena vrata restriktivnim tumačenjima slobode medija.
Šturo u bosanskohercegovačkom zakonu
Novi Zakon o zaštiti ličnih podataka tek usputno spominje novinarski izuzetak, navodeći da se to pitanje može dodatno urediti posebnim propisom koji tek treba biti donesen. Na prvi pogled, to može izgledati kao tehnička formulacija, ali to stvara normativni vakuum, zato što Zakon ne utvrđuje ko je izuzet i od kojih obaveza.
Zakon ne odgovara ni na druga ključna pitanja: ko treba donijeti taj poseban propis – Parlamentarna skupština BiH ili Agencija za zaštitu ličnih podataka? Koja je njegova pravna snaga? I, možda najvažnije: šta se dešava dok taj propis ne bude donesen?
U pravnom sistemu koji ionako pati od fragmentacije, sporosti i institucionalne neodlučnosti, ovakva otvorena pitanja proizvode nesigurnost – a nesigurnost, u kontekstu medija, gotovo uvijek vodi ka autocenzuri.
Da li se zakon u međuvremenu primjenjuje na novinare u cjelosti?
Formalnopravno gledano, odgovor je – da.
Ukoliko ne postoji normirani izuzetak, novinari i medijske kuće se mogu naći u situaciji da moraju dokazivati zakonitost svake obrade ličnih podataka prema standardima koji su dizajnirani za administracije, banke ili tehnološke kompanije. To uključuje pitanja saglasnosti, svrhe obrade, minimizacije podataka, pa čak i prava na brisanje – prava koja, ako se mehanički primijene, mogu biti nespojiva s istraživačkim novinarstvom.
Možda i najveći rizik je da se novi Zakon može koristiti kao još jedan sofisticirani alat u rukama moćnih aktera. SLAPP postupci (Strategic Lawsuits Against Public Participation) nisu usmjereni na pravnu pobjedu u klasičnom smislu; njihova svrha je iscrpljivanje, zastrašivanje i odvraćanje novinara i medija od daljeg izvještavanja o temama od javnog interesa. Visoki troškovi postupaka, dugotrajnost sudskih i drugih pravnih procesa i prijetnja finansijskoj izloženosti često proizvode efekt koji je daleko opasniji od same presude ili druge odluke – autocenzuru.
Bosna i Hercegovina se posljednjih godina suočava s velikim brojem SLAPP postupaka koji se javljaju u različitim formama. Političari, nosioci javnih funkcija, poslovni ljudi bliski centrima moći, pa čak i javna preduzeća, koriste građanske tužbe, krivične prijave ili regulatorne mehanizme kako bi se obračunali sa medijima. U tom kontekstu, nejasno normiran Zakon o zaštiti ličnih podataka može postati idealan dodatak postojećem repertoaru za vršenje pritiska: dovoljno je tvrditi da je objavom određenih informacija povrijeđeno pravo na zaštitu ličnih podataka, pa da se novinar ili redakcija nađu u defanzivnoj poziciji, suočeni s potencijalno visokim kaznama, čak ako i nema realne šanse da budu izrečene. Upravo takva pravna praznina otvara vrata zloupotrebama. Primjeri kada se GDPR koristi kao SLAPP mehanizam su ranije prepoznali Evropski parlament i Vijeće Evrope, a najviše pažnje su privukli primjeri iz Mađarske i Rumunije.
Kada nije jasno definisano šta novinari smiju, a šta ne smiju u kontekstu obrade ličnih podataka, granice se utvrđuju u sudskim i drugim pravnim postupcima – često tek nakon višegodišnjih postupaka. Za moćnike, to je prilika, a za medije teret koji mnogi ne mogu nositi. U tom smislu, novi Zakon o zaštiti ličnih podataka, bez jasno uređenog novinarskog izuzetka, rizikuje da postane novi mehanizam SLAPP postupaka.
Potreba za jasnim rješenjem
Prvi i pravno najsigurniji korak jeste inicijativa na nivou Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za izmjenu ili dopunu zakona, kojom bi se novinarski izuzetak jasno i detaljno uredio u samom zakonskom tekstu. Takav pristup bi osigurao demokratski legitimitet, pravnu sigurnost i usklađenost s evropskim standardima. Također je značajno da sudovi pojam „novinar“ tumače funkcionalno i prepoznaju nove, netradicionalne forme, u kojim se javljaju mediji, pa se na njih primijene izuzeci jednom kada nastanu. (To bi bilo u skladu sa praksom Suda EU u presudi C–345/17 Buivids, C–345/17 Satamedia i C‑131/12 Google Španija.)
Dok se to ne desi, Agencija za zaštitu ličnih podataka treba igrati aktivniju ulogu. Proaktivno objavljivanje smjernica, uputa i tumačenja – u saradnji s medijima i novinarskim udruženjima – moglo bi značajno smanjiti neizvjesnost.
Mnoga pitanja koja muče medije nisu nova: šta je javni interes, kada je saglasnost nužna, a kada nije, kako balansirati prava pojedinca s pravom javnosti da zna. U novom regulatornom kontekstu, ta pitanja ne mogu ostati bez jasnih odgovora, jer zakon koji predviđa nejasne standarde za medije i izlaže ih pravnim rizicima istovremeno guši slobodu izražavanja. A demokratija koja ostane bez slobodnih medija, ostaje bez vlastitog korektiva.